“八一七公报”斗争始末：谈判陷僵局，中国如何利用苏联逼美妥协？

发布日期：2025-05-23 13:50    点击次数：56

1981年10月21日，中国总理在坎昆会见里根，基本上按照邓小平的思路进行了会谈。中国总理表示，中国政府已经向台湾当局提出了丰厚的条件，由叶剑英委员长提出了关于和平统一的九条方针，并做了介绍。

中方希望与美方保持长期稳定的战略关系，以共同应对“北极熊”，但《与台湾关系法》给中美关系投下了阴影，干涉了中国内政，会使蒋经国拒绝和平谈判。但中方要交涉的关键还没提出，里根就不得不因为时间限制离开，中国总理表示还有两个重要问题，将由黄华通过黑格转达。

10月23日，黄华外长与黑格国务卿会谈，并代表中国总理向黑格转达了有关《与台湾关系法》的两个问题：即，美国政府应该明确澄清两个问题：

(1)美国必须确切说出它打算向台出售武器的期限有多长。(2)对台军售在特定的规定的期限内在性能和质量上都不能超过卡特政府时期的水平；与此同时，出售给台湾的武器将逐年减少，以至最终完全停止。

如果美国能明确承诺这两项，中国将灵活处理美国对台军售问题，再给美国一些缓冲时间，不会立即要求美国停止对台军售。

10月29日上午，抵达华盛顿的黄华，再次与黑格会谈，重申了10月23日会谈提出的要求，而且提出对台军售要在今后一个具体的日期停止，以此作为最后通牒。

双方经过一番相互争辩与威胁之后，黑格强硬指出，总统不能接受在具体期限内停止军售，但也做出了一定让步：美国对台军售在性能和数量上都不会有所增加，在年销售额上也不会超过卡特时期的最高水平。

紧接着，黄华与里根举行了会谈，“正式提出通过谈判解决美国售台武器问题”。里根表示：“我们存在很大分歧，重要的是继续商谈，希望能取得积极成果。”但他仍坚持对台军售的立场。

尽管双方分歧很大，中方的会谈态度甚至引起了黑格国务卿的不满，但中国政府却取得了重大收获，即里根对开启对台军售问题的谈判表示了首肯。

1、“边缘政策”的有效性

根据国务院和国家安全委员会亲历者的回忆，黑格在开启谈判中发挥了至关重要的作用。在与黄华10月29日的第一次会谈时，黑格做出的让步，既没有事先经过内部的政策研讨，也没有与同行的助理国务卿霍尔德里奇、中国科主任罗普商量。根据美国外交决策的程序，他也不会事先得到总统的指令。

29日的会谈之后，黑格绕过国家安全委员会，将会谈要点呈送给里根，从而避开了冗长的决策过程以及亲台高官对这一过程的干扰。

从双方参与者的回忆来看，黄华与黑格、里根的三次会谈，都处于剑拔弩张的气氛中。中方无论是在要求开启谈判时，还是在阐述自己的要求时，都以降低两国外交关系相威胁，确实开始使用边缘政策。

但黑格也针锋相对，他认为中国的要求“把美国逼到墙角”，“美国同样准备应对中美关系全面后退的后果”。

尽管已经脱离了外交工作的常规气氛，但中国政府通过这次交涉，将自己的要求列进了美国政府的外交文件当中，达成了设想的第一步，即申明了中国政府在美国对台军售问题上的立场。

经过10月29日到10月30日的三次会谈，中美双方都意识到，除了美方在售台武器性能和数量上表示了初步的让步意愿之外，双方在对台军售问题上的立场严重对立，且都态度强硬。美方拒绝接受黄华外长在29日会谈中提出的最后通牒。当然，交涉双方毕竟都是职业外交家，一番争执之后，在10月30日下午黄华与黑格的会谈中，双方最终商定于12月就美国售台武器问题开始副外长级别的谈判。

在漫长的外交交涉无效之后，中国政府终于在外交施压之后，逼迫里根政府同意就对台军售问题开启正式的外交谈判进程。邓小平在建交前夕提出的保留进一步谈判的权利，终于得以实现。

在“联美反苏”的战略格局下，中国在对美关系上缺乏讨价还价的筹码。而此次谈判要解决的是美国外交领域中最为顽固的议题，里根政府妥协的余地十分有限，再加上里根本人对台湾怀有特殊的情感，所以中国方面从里根竞选开始，走过的每个斗争回合都显得十分吃力，效果并不明显。

在开启谈判和谈判的过程中，中国政府都是以降格两国外交关系相威胁，才能取得进展。而降格外交关系之所以能奏效，是因为它几乎就等同于降格中美战略关系。所以，边缘政策施压的过程实际上就是不断降格战略合作的过程。

从大选年与里根团队的交涉到逼迫里根政府同意对台军售谈判的过程已经证明，中国开始刻意回避与美国的战略磋商，甚至连战略合作也受到影响。

但需要指出的是，邓小平从决定使用边缘政策时起，就主张不能触动中国外交战略和对美关系的整体格局。这又决定了中方必须在使用边缘政策和维系中美关系总体格局之间，小心地拿捏分寸。

这种原则决定了谈判期间中美关系的以下三个特点：

(1)中国所使用的边缘政策只能集中于战略合作问题，但压缩战略合作时的尺度又是有限的，属于技术性的微调。

(2)边缘政策在使用上受到的限制，影响到对美施压的效果。在谈判进展艰难的情况下，中国政府利用意外的机会，谨慎地松动了中苏关系，开始尝试用大三角关系向美国施压。

(3)战略关系的暂时冷淡与经贸收缩的状态相结合，形成了中美关系的低潮期。

前两个特点构成了中国对美政策调整和中国外交战略调整的主要内容，最后一个特点则是谈判后中美重新和解的基础。所以说，中美关于对台军售问题的谈判又是中国对美政策调整和中国外交战略调整的起点。

2、中美谈判的博弈

12月4日，中美谈判第一次会谈开始，双方各自陈述了自己的立场。

新任美国驻华大使恒安石，亮出了黑格之前妥协的内容：美方预期售台武器水平今后将不超过卡特时期的水平，但各年会有不同，时高时低。但回避承诺限期停售武器，同时把解决售台武器与中国和平解决台湾问题挂钩。

双方还没有取得任何进展，美方就在12月11日的第二次会谈时，由恒安石通报中方，美国政府将非正式通知国会，将向台湾出售一批军事零配件。12月14日，章文晋会见恒安石，紧急通知美国政府，如果美国按12月11日的通告，向台湾继续出售军事配件，中国将被迫做出强烈反应。美国时间15日，柴泽民大使向副国务卿克拉克、助理国务卿霍尔德里奇交涉指出，售台军事配件表明美国政府毫不犹豫地让中美关系“遭受损失”，如果军售继续，中国将做出“强烈反应”。

美方表示，里根总统并没有接受黄华提出的谈判期间不能军售的最后通牒，但也解释道，这批军售是在坎昆会议前决定的：且只是配件，并非武器；今后数月内，即中美谈判期间不再向台湾进行新的军事转让。

尽管这次警告只是以双边关系为筹码，但从事情的发展脉络上不难看出，双方政府当时在中美关系中最为看重的价值，仍是中美战略关系。谈判中第一回合的较量，中国通过再次施压，逼迫美国许诺谈判期间不再军售。这种效果对鼓励中国政府加大施压力度，应该有着很强的关联。

最初的较量过后，中美又进行了两次会谈，但仍然毫无进展。进入1982年，由于各种形势的综合作用，直接掌控中美谈判的黑格决定采取更加主动的姿态，推动谈判向前发展。1982年1月10日，助理国务卿霍尔德里奇在仓促之中，奉命率一支代表团抵达北京，并于之后的三天里，加入到中美谈判的进程中。黑格增设此次霍尔德里奇访华的筹码在于美国对台军售的新决定。

早在里根上台之初，就曾授权国务院、国防部、参联会和情报系统仔细研究售台战机的问题。到11月份，国防部的研究报告已经出台。1982年1月7日，美国国家安全规划小组会议文件显示，情报系统的研究一致认为，台湾在军事上并不需要更高级的战机，购买F5E战机和F-104战机就可以满足台湾的防务需求。

这项报告证明：美国不需要向台湾出售性能更高的F-5G战机。这项报告令美国国务院系统如释重负。因为它使得美国向中国做出的关于“预期售台武器水平今后将不超过卡特时期的水平”的承诺，有了现实的技术性的理由和基础。

但是，为了安抚台湾当局对美国不出售F-5G战机的不满，美国放弃了台湾购买美制飞机零件准备支付的1亿美元。这从个侧面表明，美国政府为推进谈判进程确实付出了很多努力和成本。

于是，霍尔德里奇到北京后的两项具体工作包括：一是向中国政府通报：美国已经决定不再提高售台飞机的性能，不打算向台湾出售FX战机或F5G或F-16战机，只准备在1983年后继续与台湾联合生产F-5E战机。

以此为筹码，美方提出了第二项内容，建议中美共同采取行动，应对苏联干涉波兰的可能，希望在谈判达成的公报中添加体现中美战略共识的内容。因为一旦苏联干涉波兰，美国将被迫分散与中国谈判的精力。

但是，霍尔德里奇递交给中方的公报稿，依然只停留在对售台武器数量和性能的限制上，无法接受限期停售的立场，仍坚持将对台军售问题与中国承诺和平解决台湾问题相挂钩。

中方为了继续施压，没有理会美国关于波兰危机的战略合作动议，而只是集中谈判对台军售问题。所以，霍尔德里奇的访华，既没能推进谈判进程，也没能推动与中国的战略合作，几乎是无功而返。而中国方面则限制住了美国售台武器的数量和性能，并与美方达成共识：美方在谈判期间不再对台军售。

从中方筹划的低方案设计来看，这些进展已经距离目标越来越近。但剩下的问题也相当棘手，美国坚持将对台军售问题与中国承诺和平解决台湾问题相挂钩，这导致了双方激烈的讨价还价。尽管邓小平在设计谈判时也认为达成高方案希望不大，应该集中考虑低方案，但应该是出于谈判策略的需要，中方在谈判中依然坚持高方案的设计向美方要价。

但问题是，要价越高，中方使用边缘政策的频率也就越高，其结果只能是让中美关系处于冷淡的状态。这也是黑格此次努力归于失败的重要原因。

1月22日，中方针对美方的公报草案，提出了自己的第一份公报草案，核心内容是，美国要逐步减少售台武器，直至在一定时期内完全停止；在全停之前，向台湾出售的武器在数量和性能上不超过卡特政府时期的水平。